沙皇政府在中俄谈判期间随时与库伦当局协调立场小程序美工。

1913年5月13日，俄国对蒙古谈判首席代表廓索维慈向哲布尊丹巴转达了俄国政府的意图，廓索维慈说：

关于“俄国企图使蒙古臣服或作蒙古之保护国”的说法只是一种谣言，该谣言是沙皇政府和库伦当局的共同敌人——中国散布的，“相反，俄国希望蒙古独立，并对蒙古十分友好”。

哲布尊丹巴细心倾听了廓索维慈的说明后表示，“他一心追随俄国，主张同俄国友好亲善。他请求向白沙皇转达他忠贞不渝及对赐福蒙古所表感激之情”。

但他不愿意承认中国对外蒙古的宗主权，请求俄国政府“删去此款，并允许蒙人参加谈判”。

1、孙宝琦与库朋斯齐谈判

8月底，俄国外交大臣沙查诺夫经过与俄国驻华大使库朋斯齐协商，决定先由中俄两国政府互换《声明文件》明确主要原则，由此产生之问题，“通过缔结俄中蒙三方协约解决”。9月初，库伦当局向俄国政府发出了正式照会，“内中表示希望蒙中双方在第三方参加之情况下缔结和约”。

此时，中国南方几省的国民党军队已被袁世凯军队打垮，袁世凯的势力扩展到了长江流域。9月11日，孙宝琦出任北京政府的外交总长，中俄外蒙古问题谈判重新开始。

孙宝琦接手中俄外蒙古问题谈判之后，几次与库朋斯齐交涉，要求以5月28日拟定的六条为基础再行协商，都被库朋斯齐拒绝。孙宝琦被迫退让。

9月18日，孙宝琦同意“只签署更加明确的声明文件，不再签署协约”。

库朋斯齐随即把7月11日沙查诺夫电告他的《互换声明文件草案》交给了中方。

9月18日当天及9月26日、29日，孙宝琦三次与库朋斯齐谈判。中方对俄方拟定的中俄《声明文件》草案的修改意见主要有，加上“蒙古为中国领土之一部分”以及外蒙古“政治土地交涉应归中国政府办理”，“蒙古”词一律改为“外蒙古”，等等。

俄方同意将文件中的“蒙古”字样改作“外蒙古”，但反对增加“蒙古为中国之一部分”，关于外蒙古政治、土地问题，俄方不同意由中国政府独自办理，主张外蒙古当局应有发言权。

1913年10月6日，孙宝琦与库朋斯齐继续谈判。俄方建议互换声明另件，作为协约附件，在此附件中，载明俄国承认外蒙古土地为中国领土之一部分，并要中国同意外蒙古政治土地问题由俄中蒙三方解决。中方建议将来中国、俄国及外蒙古当局三方谈判的地点选在恰克图，俄国政府表示同意。

双方还讨论了外蒙古区域范围，俄方主张：除喀尔喀四盟外，其余凡是库伦当局权势业已建立的地方，均属外蒙古。中方表示对此根本无法接受。

库朋斯齐解释说：俄国政府的本意是科布多地区要包括在外蒙古范围之内，至于内蒙古的锡林郭勒、呼伦贝尔等地，俄国也不认为其属于外蒙古。双方辩论多时，约定改日再商。

2、《中俄声明文件》的签订

1913年10月8日、13日、20日、23日，孙宝琦与库朋斯齐又进行了四次谈判。

中国驻俄公使刘镜人在此期间与俄国代理外交大臣尼拉托夫进行了交涉。北京政府稍作争论，接受了俄方的主张，同意外蒙古政治土地交涉事宜，中国政府应与俄国政府协商，外蒙古亦得参与其事；关于外蒙古区域范围问题双方也达成了共识。

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谈判中争执的焦点是“外蒙古为中国领土之一部分”一语。北京政府一再要求将“外蒙古为中国领土之一部分”列入声明文件，说明中俄《声明文件》如果没有此句，在中国人心目中实有变更领土之感，但是沙皇政府态度强硬，毫不通融，最后，北京政府决定妥协，同意将“俄国承认外蒙古为中国领土之一部分”列入《声明另件》。

这样，中俄《声明文件》和《另件》的内容算是最后敲定了。

随后，双方讨论了缔约方式问题。孙宝琦主张采取两国互换公文的办法，不采用签订条约的方式，以避免再为中国国会否决的结局。

1913年10月27日、29日，孙宝琦与库朋斯齐两次举行会谈，双方议定：

中俄两国同时公布《声明文件》及《声明另件》；《声明文件》第3条开头“蒙人权利”一语之前加上“外蒙”字样；《声明文件》由双方签字，《声明另件》由单方签字。双方还议定了《声明文件》和《声明另件》的导言。

其中关于两份声明文件的签字方式有过争议小程序美工。

中国方面认为，《声明文件》与《另件》既然效力相同，何必形式有异，为避免日后宣布时引起人民之误解，不如概用双方签字方式。如果俄国政府认为有困难，也可一律由单方签字。俄国方面坚持两份文件在形式上要有区别，拒不接受中方观点，北京政府只好随俄所愿。中俄缔结关于外蒙古问题协约的谈判至此结束。

1913年10月31日，北京政府外交总长孙宝琦向业已就任中华民国总统的袁世凯递交呈文，报告中俄议约情形，文中说：

“大势所趋，殊难延宕，库伦独立，俄既阻我进兵于前，协约告成，外蒙更有恃而无恐，若不从速解决，终为民国北顾之忧。…议定声明文件五款，附件四款，虽较原议条文不同，然我国所注重者，为外蒙古为中国领土一语，几费争持，俄使迭电政府，始允列入附件第一款，似于土地主权，稍获挽救。…”

请求袁世凯批准签署该声明文件及另件。

该报告特别说明：“此次协商，系属声明文件，与订约不同。”

意即无须国会同意，国会无权过问。袁世凯于11月1日批示：“所拟声明文件五款、附件四款，既经国务院共同议决，应即照准。”

袁世凯为了使这次谈成的中俄外交文件能够签署，不但在缔约方式方面费了脑筋，而且对国会中的反对派采取了整肃行动。

“二次革命”发生后，袁世凯政府宣布孙中山、黄兴等人是“暴徒”，予以通缉。留在北京的国民党议员们仍在国会工作。

11月4日，袁世凯颁布命令，列举国民党人的几大“罪状”：

参与南方反袁运动，反对善后借款，拒绝同意关于外蒙古问题的中俄协约草案，“欲推翻现政府”：宣布解散国民党，取消国民党议员的议员资格，将他们逐出京城遣回原籍，使国会因不足法定人数无法开会。

第二天即1913年11月5日，孙宝琦与库朋斯齐在北京签署了中俄《声明文件》，同时互换了《声明另件》。

3、《中俄声明文件》的不平等性

从1912年11月下旬到1913年5月下旬，陆征祥与库朋斯齐进行了历时半年的谈判，会议30余次。中方4次、俄方2次分别提出了自己的协约草案。

俄国要维护它在外蒙古既得的侵略利益，逼迫中方接受《俄蒙协约》、俄蒙《商务专条》；中方想通过谈判挽回中国对外蒙古的主权。在俄国软硬兼施下，北京政府步步后退，接受了俄国的大部分要求。

沙皇俄国对此仍不满足。它利用北京政府与中国国会在外蒙古问题上的政见分歧，推翻前议，另提更为苛刻的条款，胁迫北京政府应允。袁世凯政府慑于沙俄压力，出于维护自身地位的考虑，更进一步妥协退让，最后与沙俄签订了中俄《声明文件》和《声明另件》。

与1913年5月陆征祥和库朋斯齐议定的“六条”相比，《声明文件》和《另件》使中国在外蒙古的主权遭受到更大的损害。前者明确规定俄国尊重中国历史上在外蒙古享有的各项权利，承认外蒙古当局是中国的地方政府，俄蒙缔结关于改动该处制度的条约，必须经中国政府同意，装修并承认外蒙古以外的蒙古族人有移民外蒙古之权，对俄国在外蒙古的领事馆数量也有限制。

这些规定对俄国在外蒙古的侵略活动做了一些约束，在一定程度上肯定了中国对外蒙古的领土主权。但是，这些规定在《声明文件》中统统消失了。

1912一1913年中俄外蒙古问题谈判的最后结局之所以如此，主要原因是当时中俄两国力量对比悬殊，北京政府无力也不敢与帝国主义强国俄国坚决抗争，无力也不敢为外蒙古主权与沙俄开战。中国国内政见分歧也是一个原因。当时国会诸位议员如能顾全大局，忍痛同意陆库“六条”，可以使俄国失去推翻前议的借口，可能使中国得到一个比《声明文件》和《另件》稍好一些的中俄条约。

当然，即使当时签订了一个比《声明文件》和《另件》好些的条约，外蒙古问题也决不会就此解决。

中俄《声明文件》《声明另件》是又一个不平等条约。通过此约，沙皇俄国强迫北京政府承认了俄国对纯属中国内政的外蒙古问题的干涉权利，沙皇俄国实际上得到了对外蒙古的保护权；北京政府被迫追认了俄蒙《商务专条》，在实际上追认了《俄蒙协约》，接受了沙俄对外蒙古地位的安排，中国在外蒙古地区的主权基本上被沙俄剥夺。

4、外蒙古统治集团的“不满”

中俄《声明文件》将中国在外蒙古地区的主权剥夺殆尽，这一文件实际上赋予外蒙古沙皇俄国保护国的地位，沙皇俄国如愿以偿。

但是，中俄《声明文件》及《声明另件》在字面上规定：

“俄国承认中国在外蒙古之宗主权”“俄国承认外蒙古土地为中国领土之一部分”，从法律上讲，外蒙古只是中国境内的一块“自治”地区，并不是一个独立的国家。

外蒙古当局的目标是建立一个包括内外蒙古的独立蒙古国小程序美工，它对沙皇政府硬加给它的“自治”地位十分不满。

中俄《声明文件》及《声明另件》签字后，外蒙古当局继续坚持“完全脱离中国”和“将内蒙并入外蒙”的主张，并为实现这一主张做了若干尝试；沙皇政府按照既定方针，一再迫使外蒙古统治集团放弃“独立”及合并内蒙古的要求。

外蒙古当局为了实现自己的目标和维持其政权的运行，向俄国要求武器援助和贷款，沙皇政府基本上满足了外蒙古当局的要求，同时又对其施加了一些限制。

另外，沙皇俄国力图在政治、军事、经济上进一步控制外蒙古地区，外蒙古统治集团不愿百依百顺，与沙皇俄国讨价还价，双方就这些问题进行了许多交涉。

沙皇政府通过中俄《声明文件》初步达到了它的目标，立即指示其驻库伦外交代表兼总领事密勒尔说服库伦当局，停止侵扰内蒙古的军事行动，并把军队撤回喀尔喀境内。库伦当局只好照办，以哲布尊丹巴名又发布了撤回蒙军的命令。

外蒙古一般王公和民众渴望安定生活，他们因为“不再出兵、出钱进行征战”而赞同中俄《声明文件》。

然而，外蒙古统治集团的主要人物仍然坚持“完全脱离中国”与“将内蒙并入外蒙”的立场，对中俄《声明文件》的有关规定表示不满。

在中俄两国政府就《声明文件》进行谈判的过程中，俄国驻外蒙古的代表一再对库伦当局做了解释。

中俄《声明文件》签署前后，密勒尔又明确告诉库伦当局：“外蒙古无论如何不能指望立刻由中国一个行省变成享有充分权利之独立国，并以巴尔干国家作为例证。”

但是库伦政权“诸大臣依然固执地对‘完全脱离中国’及将内蒙古并于外蒙古抱有幻想。他们所坚持之同一理由是，随着满清王朝被推翻，全体蒙人已经独立，过去与他们同受满洲人统治之中国人要来统治他们，他们决不承认。

蒙古人既已脱离满洲人统治，则他们蒙古人，同中国人建立以袁世凯为首的民国一样，也有权建立一个包括内、外蒙古的独立蒙古国”。

密勒尔称这是“异想天开之幼稚想法”，库伦当局把实现这一想法的希望寄托在访问俄国的库伦政权“总理”那木囊苏伦身上。那木囊苏伦使团访问俄国的时间是1913年11月初至1914年1月18日，为期两月之久。

使团两次觐见沙皇，沙皇授予那木囊苏伦白鹰勋章：

那木囊苏伦向沙皇转交了哲布尊丹巴的亲笔信译文，以及哲布尊丹巴授给沙皇的成吉思汗勋章。俄国外交大臣沙查诺夫、陆军大臣苏霍姆利诺夫、财政大臣科科弗采夫等接见了使团成员，沙查诺夫等人与使团进行了会谈。

那木囊苏伦出使俄国的目的有三：

在将内蒙古并入外蒙古问题上争取沙皇政府之帮助、取得新的借款、得到武器援助。

那木囊苏伦动身赴俄之时，尚未知悉中俄《声明文件》及《声明另件》的具体内容。他到达彼得堡以后，俄国政府将上述声明文件的内容分别通知库伦当局和那木囊苏伦。

沙查诺夫“竭力阐明该文件对蒙古之重要意义”，他向那木囊苏伦这样解释中俄《声明文件》的实质：

“中国通过签署该文件已正式承认蒙古国之存在。蒙古国虽对中国依然保持宗属关系，但在各种事务方面，政治及领土问题除外，实已独立。而在决定上述两方面问题时，他们也有发言权。”

那木囊苏伦对这种解释感到满意，并对中俄《声明文件》表示了欢迎态度。但是，哲布尊丹巴和库伦当局的其他领导人物，对中俄《声明文件》的各项规定并不满足。

5、外蒙古统治集团寻求承认的图谋

遵照哲布尊丹巴的训令，那木囊苏伦于12月16日致函沙查诺夫，声称：

“蒙古政府曾多次预先通知俄中两国，蒙古国同中国已完全断绝关系，蒙古不承认未经其同意之任何隶属关系。因此，蒙古政府对声明文件及另件谈及蒙中关系之各点持何态度保留其决定权，并将坚决要求承认自古以来之蒙古地方属于我们所有，坚决要求划定蒙古国界时，将业已归附之蒙人全部划入蒙古国。”

该函表示坚信，俄国将在声明文件及另件所规定之三方谈判中给予强有力的支持，使呼伦贝尔、哲里木盟、锡林郭勒盟、昭乌达盟、乌兰察布盟、伊克昭盟、察哈尔等划入蒙古国。

12月19日，他再次致函沙查诺夫，要求俄国“对中国政府采取有力外交步骤”，使中国政府军队停止在内蒙古的军事行动并撤出内蒙古。

那木囊苏伦还致函中国驻俄公使刘镜人，要求中国政府承认外蒙古完全独立并将全部蒙古族地区划归哲布尊丹巴政权管辖，要求北京政府将其军队撤离蒙古地区。

刘镜人没有接受那木囊苏伦的函件。那木囊苏伦又向各国驻俄使节发出照会，各国代表只是将其转呈各自政府，并未答复。

沙皇政府断然拒绝了库伦当局的主要诉求。沙查诺夫坚决向那木囊苏伦指出：

库伦当局“将全部蒙人统一于一国，并使列强承认蒙古国独立之愿望实无法实现”。

沙查诺夫告知那木囊苏伦：

“多数国家不希望分裂中国，尤其不希望建立自治之蒙古。自治之蒙古之存在全凭俄国之努力。”

沙查诺夫解释说：“宣布蒙古独立已引起英日等列强不安。”

6、拉日本抗俄图谋的失败

日本对内蒙古、英国对毗连西藏的青海地区特别关注，俄国政府向英日两国保证不会支持蒙人在上述地区，进行脱离中国的分裂活动，才避免了各国对外蒙古问题的干涉。那木囊苏伦听了这番开导，思想有所转变，但仍坚持把内蒙古诸旗划归外蒙古。

沙查诺夫要库伦当局在未来的三方谈判中切勿提出此种问题，同时安抚库伦当局说：“可设法在中俄蒙协约中列入保障内蒙古人独立存在之任何条款”，日后可利用此等条款对内蒙古事务进行干预。

对于库伦当局要俄国施加压力，迫使北京政府停止在内蒙古地区的军事行动的要求，俄方予以满足。

沙查诺夫指令俄国驻华公使库朋斯齐：

“坚决要求中国政府停止在内蒙古之军事行动”，要警告中方：外蒙古军队离去之后，中国政府军不能接踵而至；否则，“我们不能要求蒙军撤走”。

沙皇政府只让外蒙古“自治”使库伦当局感到失望。库伦当局“企图拉日本参加统一蒙人及使蒙人的土地脱离中国之事业”。

1913年，日本南满铁路官员儿玉曾到库伦活动，与库伦当局头面人物密谈。

那木囊苏伦赴俄以后，哲布尊丹巴写信给日本天皇，信中称，库伦当局已向儿玉表示，愿给予日本内蒙古铁路让与权，以此换取日本帮助将中国军队驱逐出内蒙古，儿玉答应向日本政府转告此事。

哲布尊丹巴请求天皇“务必成此美事”，要日本施加压力迫使中国从内蒙古撤军，帮助库伦当局尽快占领内蒙古，实现内外蒙古完全独立，并要求日本向库伦派驻外交代表。

杭达多尔济托俄籍布里雅特人巴德马扎波夫，将此信带给在彼得堡的那木囊苏伦。

那木囊苏伦将信交给沙查诺夫，请求转交日本政府。

沙查诺夫命令俄国驻日大使将哲布尊丹巴的信件转交日本外相牧野，同时指出日本官员到库伦活动违反了《日俄密约》。

牧野十分狼狈，只好断然否认日本政府与儿玉库伦之行有关，声明儿玉是以私人资格去库伦的，未获日本政府授权，是库伦当局自己赋予儿玉库伦之行不切实际之意义，要求俄使将信件退回库伦。俄国驻日大使马列夫斯基将信拿了回来。

沙查诺夫借此机会教训那木囊苏伦说：

库伦当局“在新生国家生活中必然要依赖于俄国”，“把希望寄予日本政府并无裨益”，拉日本为靠山是幼稚的企图，“年青的蒙古政府应把此事引为政治活动之教训”。

那木囊苏伦离俄时，将他的印信交给库伦政权“外务副大臣”车林多尔济，让车林多尔济留在彼得堡，继续与俄国交涉。沙皇政府“认为这是在圣彼得堡设立蒙古政府之常驻外交代表”，拒绝同车氏发生正式关系。

车林多尔济不久之后回到外蒙古。

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